Николай Силаев о Закавказье: прогноз развития на 2014 год

15 апреля 2014

В Закавказье устанавливается своеобразная версия стабильности, когда прежние источники региональной динамики исчерпали себя, а новых пока не возникло. "Остывание" региона как одного из важных узлов противоречий между Россией, США и ЕС связано, в том числе, с последствиями глобального финансово-экономического кризиса и изменениями в структуре интересов крупнейших мировых игроков.

Об этом пишет эксперт Фонда поддержки публичной дипломатии имени А.М. Горчакова Николай Силаев для аналитического агентства "Внешняя политика":

"Соединенные Штаты на Кавказе

Тенденции развития Закавказья точнее описываются термином "периферизация". Происходит возвращение региона на исторически присущую ему позицию периферии, причем как для региональных игроков (Иран, Турция), так и для глобальных (США, ЕС), и для России. Это проявляется в ряде обстоятельств.

Снижается вовлеченность США в дела Закавказья. В США принят самый маленький за последние десятилетия военный бюджет. Внимание Вашингтона переключается на Азиатско-Тихоокеанский регион. США сокращают значимые программы вооружения и, в частности основу своего военного могущества – авианосные ударные группы. Присутствие американских сил в Афганистане, вероятно, будет существенно сокращено.

Есть основания полагать, что американо-иранская нормализация в текущем году увенчается соглашением о регламентации использования мирного атома Ираном. Соответственно уйдет с повестки дня тема военной операции против Ирана, что снизит значимость Закавказья как прилегающего к Ирану региона.

Ситуативно внимание США к Закавказью, возрастает в связи с событиями на Украине. Однако в закавказском контексте речь идет о попытках стимулировать это внимание со стороны региональных игроков, а именно Грузии. Критические заявления грузинских властей в отношении российской политики на Украине и в Крыму, по-видимому, нацелены на то, чтобы актуализировать потребность Вашингтона в союзниках в регионе на случай возобновления противостояния между Россией и США.

В принципе, США не снимают с повестки дня цель расширения евроатлантического сообщества как понятного, предсказуемого и комфортного для них пространства. Политику ЕС на постсоветском пространстве Вашингтон рассматривает в тесной увязке с этим процессом, подчас критикуя Брюссель за то, что он не видит перспективу членства для стран-участниц программы Восточного партнерства. Однако степень готовности США к конкретным действиям по расширению НАТО может варьироваться. Против расширения работает то, что администрация Барака Обамы до сих пор стремится продемонстрировать свои отличия от предшествующей администрации Джорджа Буша-мл., и в силу этого скорее не склонна настаивать на расширении блока и включении в его состав Грузии. Кроме того, США не заинтересованы в том, чтобы давать военные гарантии Грузии, особенно учитывая спор о статусе Абхазии и Южной Осетии. Однако в пользу расширения может сработать желание "наказать" Россию за ее действия в отношении Крыма, причем такое желание способно объединить США и тех европейских союзников, которые традиционно выступали против включения Грузии в НАТО. Не исключено, что предоставление Грузии Плана действий по членству (MAP) в альянсе станет своего рода компромиссом: не предполагая военных гарантий, он в то же время выполнит задачу "наказания России" и символического расширения евроатлантического сообщества.

Закавказье не уйдет полностью из сферы внимания США в том числе потому что американо-армянские отношения находятся в фокусе влиятельного армянского лобби, а отношения с Азербайджаном остаются предметом спора между армянским лобби и энергетическим лобби. Региональным приоритетом остается и Грузия, однако, по ряду признаков, американо-грузинские отношения уже не носят характера того "эмоционального контракта", который характеризовал их во времена президентства Джорджа Буша и Михаила Саакашвили, когда Грузия расценивалась как пример успеха американской политики демократизации постсоветского пространства.

Европа и Кавказ

Значение Закавказья во внешней политике ЕС также сокращается. Отчасти это наследие августовской войны, когда Брюссель столкнулся с явным дефицитом ресурсов для влияния на этот регион. Политика Восточного партнерства увенчалась скромным результатом. Армения отказалась подписывать соглашение об ассоциации с ЕС, Азербайджан и не рассматривал для себя такую перспективу. Во внешней политике Грузии после смены власти в этой стране заметен сдвиг ориентиров: если для Михаила Саакашвили приоритетными были отношения с США, то для новых властей возросла значимость отношений с ЕС. Однако этот сдвиг не компенсирует системной слабости Брюсселя в Закавказье. Нельзя исключить, что именно эта слабость будет толкать бюрократию ЕС к тому, чтобы увязывать свою политику в регионе с перспективой расширения НАТО, к чему ЕС подталкивает часть американского внешнеполитического сообщества. Особенно если конфликт России и Запада по вопросу об Украине будет развиваться в сторону эскалации.

Пока отсутствие силовых инструментов внешней политики и внутренние трудности подталкивают ЕС к тому, чтобы не только не пытаться действенно оспорить сложившийся в Закавказье статус-кво, но и склоняться к его фактическому признанию. Признаки этого – известное высказывание сопредседателя Женевских дискуссий от ЕС Филиппа Лефора о независимости Южной Осетии как о реальности, которую надо признать. Или назначение британского дипломата Райна Гриста на должность замглавы миссии ЕС по наблюдению в Грузии. Грист известен тем, что во время августовской войны исполнял обязанности главы миссии ОБСЕ в зоне конфликта Южной Осетии и публично признал, что военные действия были начаты Тбилиси.

Пока недооцененная особенность политики ЕС в отношении постсоветского пространства и Закавказья заключается в том, что она формируется во многом выходцами из стран бывшего советского блока или бывших прибалтийских республик СССР. Именно они хорошо владеют русским языком и считаются экспертами по России и бывшему СССР. Это обстоятельство может создавать искажения в восприятии "старой Европой" происходящего в регионе. С другой стороны, сообщества экспертов-международников в Грузии и Армении, и в меньшей степени в Азербайджане во многом сформированы благодаря многолетним программам западноевропейских и американских политических фондов. Это позволяет США и ЕС поддерживать свое политическое влияние в Закавказье при минимуме затрачиваемых на это ресурсов.

Интересы региональных сил

Снижение внешнеполитической активности США и ЕС в Закавказье делает более заметной роль региональных игроков – Турции и Ирана. У Турции есть инструменты влияния на ситуацию в Грузии и в Азербайджане. Однако до разрешения внутриполитического кризиса в Турции едва ли можно ожидать активизации ее политики в регионе. Кроме того, значение Закавказья для Анкары сравнительно невелико по сравнению с сирийским кризисом и перспективой самоопределения иракского Курдистана. Маловероятна и активизация Ирана, хотя нормализация отношений Тегерана и Вашингтона может создать новую ситуацию в регионе. Интересы Ирана в Закавказье могут быть сосредоточены в проектах развития транспортных коммуникаций.

Периферизация Закавказья, ослабление прежних расколов, определявших региональную политику, не означает установления стабильности в регионе. Дестабилизация в зонах конфликтах маловероятна. Абхазия и Южная Осетия получили исчерпывающие гарантии безопасности от России. Однако и в Карабахе, где периодически происходят обострения на линии соприкосновения сторон, развязывания полномасштабных боевых действий едва ли возможно. Баланс сил между Арменией и Азербайджаном сохраняется. Требуется оговорка, что в этом балансе не играет существенной роли членство Армении в ОДКБ, и если Россия и играет роль в его поддержании, то не за счет институтов коллективной безопасности, а в силу двусторонних формальных и неформальных договоренностей (исключение – поставки вооружений и военной техники по сниженным ценам, на которые Армения может рассчитывать как член ОДКБ).

Внутриполитические факторы

Вызовы стабильности в Закавказье имеют не внешне, а внутриполитическую природу. Стабильно тяжелая экономическая ситуация в Грузии и Армении на фоне экономической стагнации в России и ЕС может способствовать росту социального недовольства в этих странах. Трудность для Грузии заключается в том, что прежние источники покрытия большого дефицита торгового и платежного баланса близки к исчерпанию, как и источники средств для поддержания на плаву национальной экономики. Программа помощи Брюссельской конференции доноров, эквивалентная трети грузинского ВВП, которая спасла грузинскую экономику на фоне последствий конфликта августа 2008 г. и глобального экономического кризиса, прекратила свое действие приблизительно за год до того как сменилась власть в стране. Нет оснований ожидать, что сопоставимые суммы могут быть выделены повторно. Объем переводов из-за рубежа, по меньшей мере, не будет расти из-за экономических трудностей в России и других сопредельных странах. Армения, у которой источники поступления валюты из-за рубежа традиционно более диверсифицированы (Ереван не получал крупной разовой помощи от Запада, однако всегда может рассчитывать на пожертвования и иную помощь армянской диаспоры) находится в чуть лучшей ситуации.

Экономическое положение Азербайджана лучше, однако он критически зависит от экспорта углеводородов, который занимает около 40% в его ВВП – рекордный показатель среди стран-экспортеров нефти и газа. Есть прогнозы исчерпания азербайджанских месторождений к 2019 году, наряду с этим успехи Баку по диверсификации национальной экономики пока невелики. Остались в прошлом и рекордные темпы экономического роста, которыми Азербайджан мог похвастаться в минувшем десятилетии.

Внутри- и внешнеполитическая динамика стран Закавказья в среднесрочной перспективе будет определяться тем, как и насколько успешно они будут преодолевать стоящие перед ними экономические вызовы. Политические системы трех государств оказались достаточно прочными, чтобы не допустить сваливания в хаос на фоне экономического спада в 2009 году. Пока остается открытым вопрос, как повлияет на грузинскую и армянскую экономики их интеграция, соответственно, в зону свободной торговли с ЕС и в Таможенный союз.

Абхазия и Южная Осетия, вопреки своей географической принадлежности к Закавказью, оказываются изолированными от тех процессов, которые происходят в регионе. В данном случае подразумевается не физическая изоляция, поскольку идет более или менее активная приграничная торговля с Грузией, жители двух республик посещают Грузию, чтобы получить медицинскую помощь, и т.д. Однако повестка дня абхазской и юго-осетинской политики имеет мало пересечений с повесткой Закавказья.

Международная дискуссия о возобновлении транспортного сообщения через Абхазию так пока и не начата. Неожиданный эффект здесь может дать вхождение Крыма в состав России и связанные с этим изменения во всей транспортной системе в северо-восточном "углу" черноморского бассейна. Проект строительства моста через Керченский пролив способен стимулировать обсуждение возобновление транзита через Абхазию, прежде всего автомобильного, а потом и железнодорожного. Насколько можно судить, Турция заинтересована в открытии транзитного сообщения с Россией через территорию Абхазии. Заинтересована в нем также Армения, а также Иран. Возобновление абхазского железнодорожного транзита может стать импульсом для строительства железной дороги из Армении в Иран, которая при запуске абхазского участка приобретет транзитную функцию. При сравнительно слабой политической вовлеченности Турции и Ирана в дела Закавказья вопрос развития транспортной инфраструктуры может предоставить Москве, Анкаре и Тегерану ту общую повестку, которой им традиционно не хватало в регионе".

Позиции авторов публикаций, размещенных на сайте http://gorchakovfund.ru, могут не совпадать с позицией Фонда им. Горчакова. 

Теги